银保监会：防止资金违规流入房地产 抑制居民杠杆率过快增长

本篇文章7596字，读完约19分钟

银监会近日发布了《关于促进银行业和保险业高质量发展的指导意见》，指出银行业和保险机构要落实“住无投机”的导向，严格执行房地产金融监管要求，防止资金非法流入房地产市场，抑制居民杠杆率过快增长，促进房地产市场健康稳定发展。

中国银行业监督管理委员会关于促进银行业和保险业高质量发展的指导意见 银豹建发[2019]52号

银监局、政策性银行、大型银行、股份制银行、邮政储蓄银行、外资银行、金融资产管理公司、保险集团(控股)公司、保险公司、保险资产管理公司、保险专业中介机构、外国保险机构驻华代表处、各管理单位:

党的十九大以来，银行业和保险业综合实力进一步增强，服务经济社会发展的能力稳步提升，重点领域改革继续深化，防范和化解金融风险成效显著。随着中国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段转变，金融供求失衡日益突出，银行业和保险业的高质量发展面临多重挑战。为深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央决策部署，促进银行业和保险业高质量发展，更好地为现代经济体系建设服务，现提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想

以习近平建设有中国特色社会主义新时代为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人为本的发展。思想，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展观，深化金融供给面结构改革，扩大金融业开放，完善适应性、竞争性和包容性强的现代金融体系

(2)基本原则

-坚持回归的原点。以服务实体经济为金融发展的出发点和落脚点，实现经济金融的良性循环和健康发展。

——坚持优化结构。完善金融制度体系、市场体系和产品体系，引导更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，提高金融服务效率。

——坚持加强监管。以防范系统性风险为底线，准确有效防范和化解各种风险，确保银行业和保险业稳定发展。

——坚持市场导向。遵循金融发展规律，充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

——坚持科技赋权。转变发展方式，为银行和保险机构的创新发展提供强有力的支持。

(3)发展目标

到2025年，金融结构将进一步优化，形成多层次、宽覆盖、差异化的银行和保险机构体系。公司治理水平不断提高，中国特色的现代金融企业制度基本建立。个性化、差异化和定制化产品开发能力显著增强，形成了有效满足市场需求的金融产品体系。信贷市场、保险市场、信托市场、融资租赁市场和不良资产市场进一步改善。重点领域金融风险得到有效应对，银行保险监管体系和监管能力现代化取得显著成效。

二是推动形成多层次、宽覆盖、差异化的银行保险制度体系

(4)优化大中型银行的功能定位。发展型和政策性银行要明确业务界限，严格执行指定程序，对发展型和自营业务实行分帐管理和分类核算，强化法律法规、资本和市场约束，有效服务国家重大战略和薄弱环节。大型商业银行要努力做强，根据自身发展战略、业务特点和客户需求，理顺管理体制，加强各业务条线和子公司的服务整合、流程衔接和系统整合，提升综合金融服务水平。利用现代科技发展网上业务，提升普惠金融服务能力。股份制商业银行应坚持差异化市场定位，实现特色经营，形成具有比较优势的经营模式，不断提升核心竞争力。

(5)提升地方中小银行金融服务能力。城市商业银行应建立审慎的管理文化，合理确定业务半径，服务当地经济、小微企业和城乡居民。农村中小银行应坚持支农和支持小市场的定位，提升县域服务功能，支持农村振兴战略，帮助战胜贫困。在保持县域法人地位整体稳定的前提下，农村信用社和农村合作银行应因地制宜进行股份制改革。优化社区金融服务，鼓励银行机构以多种形式线上线下延伸服务网络，为社区企业居民提供便捷的金融服务。继续推进合格民营银行的建立。稳步推进投资管理型村镇银行和“多县一线”村镇银行试点。

(六)强化保险机构的风险保护职能。保险机构应把收益作为风险保护的源泉，发挥经济“减震器”和社会“稳定器”的作用，更好地为经济社会发展提供风险保护和长期稳定的资金。支持发展互助保险、健康保险和养老保险机构。推进新型保险中介市场体系建设。完善农业保险巨灾风险分散机制，加快组建中国农业再保险公司。增强出口信用保险市场供给能力，推进再保险市场建设，扩大巨灾保险试点范围。保险机构应提高风险定价、精细化管理、防灾防损、资产负债管理等专业能力。，准确高效地满足人们在各个领域的保险需求。

(七)积极推动外资银行保险机构的发展。外资银行和保险机构应充分发挥海外母公司在产品研发、人才和技术方面的优势，创新业务模式，丰富金融服务供给，增强市场活力和竞争力。鼓励外资银行加强与母银行的联动，发展贸易融资、中小企业融资、商品融资、理财等特殊业务，积极服务于对外贸易和投资。外资银行保险机构应优化网点布局，合理增加中西部和东北地区的分支机构。

(八)培育非银行金融机构的特色和优势。支持符合条件的商业银行设立理财子公司，推进理财业务的规范化转型，推动理财资金以合法、规范的形式进入实体经济。信托公司需要回归“受他人委托，为他人理财”的功能定位，积极发展服务信托、理财信托、慈善信托等原创业务。金融资产管理公司应加强不良资产处置的主营业务，合理拓展与企业结构调整相关的投资银行业务，如并购、破产重组、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等。鼓励企业集团财务公司加强集团资金的集中管理，提高集团资金的使用效率。鼓励融资租赁公司拓展租赁物业的广度和深度，优化融资租赁服务。

(9)充分发挥银行和保险机构在优化融资结构中的重要作用。银行保险机构应完善与直接融资发展相适应的服务体系，通过多种方式为直接融资提供支持，提高直接融资比重。充分发挥理财、保险、信托等产品的直接融资功能，培育价值投资和长期投资理念，改善资本市场投资者结构。大力发展企业年金、职业年金和各种健康养老保险业务，多渠道促进居民储蓄在资本市场有效转化为长期资金。鼓励各类合格投资机构参与市场化合法债转股。

第三，完善服务实体经济和人民生活需要的金融产品体系

(十)积极开发金融产品，支持战略性新兴产业、先进制造业和科技创新。加大金融支持力度，为提高基础产业能力和产业链水平提供优质金融服务。扩大对战略性新兴产业和先进制造业的中长期贷款。鼓励保险基金通过市场化方式投资产业基金，加大对战略性新兴产业和先进制造业的支持。充分发挥我国保险投资基金的作用，大力支持国家战略。鼓励银行业金融机构结合科技企业特点，发展科技金融业务，稳步开展对外投贷款联动。支持银行业金融机构向科技企业发放中长期知识产权质押式技术研发贷款，为国家人才计划选择的高端人才创新创业提供中长期信贷。鼓励保险机构创新发展科技保险，推进首批(套)重大技术装备保险和首批新材料保险补偿机制试点应用。支持保险资金和合格资产管理产品投资科技企业风险投资基金和股权投资基金，拓宽科技企业融资渠道。

(十一)加大民营企业和小微企业金融产品创新力度。银行保险机构应按照竞争中立的原则，平等、公平地对待各类企业。加大对符合产业发展方向、主营业务相对集中于实体经济、技术先进、产品有市场但暂时遇到困难的民营企业的支持力度。鼓励银行业金融机构通过单独信贷计划和内部资金转移优惠定价，加强为民营企业和小微企业服务的资源保障。加大对民营企业和小微企业续贷的支持力度，提高信贷和中长期贷款比重。积极稳妥发展供应链金融服务。探索金融技术在客户信用评估、信用准入和风险管理中的应用，有效提高金融服务覆盖面。在风险可控的前提下，发展民营企业和小微企业贷款担保保险。支持银行与国家融资担保基金和国家农业信贷担保联盟合作，明确风险分担比例，降低担保费用和企业融资成本。

(十二)优化金融产品对农业、农村和农民的供给。鼓励银行业金融机构增加农业、农村和农民领域的信贷供应。拓宽农村抵押物范围，研究推进农村土地承包经营权抵押贷款业务，积极稳妥推进农民住房产权和集体管理建设用地使用权抵押贷款试点。结合农业生产的季节性特点和生产周期，创新面向农业、农村和农民的小额信贷产品，满足不同类型和规模农业经营主体的融资需求，积极支持农业特色、质量和生态发展。完善大型农业机械、农业生产设施和加工设备融资租赁服务。继续推进农业保险的拓展、产品增加和标准升级，推进水稻、小麦、玉米等重要农产品全成本保险和收入保险试点。

(13)大力发展绿色金融。银行业金融机构应建立健全环境和社会风险管理体系，将环境、社会和治理要求纳入整个信贷流程，加强环境、社会和治理信息披露以及与利益相关者的交流和互动。鼓励银行业金融机构通过设立绿色金融部门和绿色分支机构，提高绿色金融专业服务能力和风险防控能力。积极发展能效信贷、绿色债券和绿色信贷资产证券化，稳步开展环境权和生态补偿抵押融资，依法设立绿色发展基金，探索创新碳金融、气候债券、蓝色债券、环境污染责任保险和气候保险等绿色金融产品，支持绿色、低碳和循环经济发展，坚决抗击污染。

(十四)丰富社会民生领域金融产品的供给。加强养老保险第三支柱建设，鼓励保险机构开发满足消费者终身和长期需求的多元化养老保险产品，支持银行和信托机构开发养老储蓄和理财产品。鼓励保险机构提供覆盖群众生命周期并满足不同收入群体需求的健康保险产品，包括医疗、疾病、康复、护理和分娩。支持银行和保险机构开发专属信贷和保险产品，满足家政、儿童保育、教育、文化、旅游和体育领域的消费需求。加快发展医疗、安全生产和食品安全领域的责任保险。推进车险综合改革，完善车险条款和费率形成机制。

(十五)加强对金融产品创新的科技支持。银行保险机构应夯实信息技术基础，建立适应金融技术发展的组织结构、激励机制和运行模式，做好相关技术、数据和人才储备。充分利用人工智能、大数据、云计算、区块链和生物识别等新兴技术，提高服务质量，降低服务成本，加强业务管理。大力发展移动互联网终端服务，探索互联网金融服务平台建设。加强网络安全建设，加强客户信息安全保护，提高应急响应和灾难恢复水平。

第四，准确有效地防范和化解银行保险体系中的各种风险

(16)积极稳妥推进问题金融机构处置。注重统筹协调，明确金融机构、地方政府和金融管理部门的职责。推进回收处置方案的制定和实施，把握加强市场纪律、防范道德风险和维护金融稳定的平衡。对于不同的机构，要根据不同的类别实施政策，遵循市场规律，在充分评估潜在影响的基础上稳步实施，以防范处置风险的风险。采取多种措施深化高风险中小机构改革和风险化解，采取处置不良资产、直接注资重组、银行间并购、设立处置基金、设立过桥银行、引进新投资者、市场退出等方式。加大资产收缴力度，维护机构合法债权，最大限度减少损失。推动建立审慎文化，增强风险意识和合规意识，增强制度的约束力和执行力。

十七.有序化解影子银行风险。银行业和保险机构要落实金融机构资产管理业务规范指导意见，推进业务平稳过渡和规范转型。逐步清理和压缩表外金融非标准资产投资、表内特殊目的载体投资、银行间金融管理等业务规模，严格控制银行和信贷渠道业务。根据业务本质实施一致、渗透、全覆盖的风险管理，严格执行风险分类、资金占用和计提拨备的相应要求。保险机构应继续清理违规行为，如多层嵌套投资、关联交易和杠杆。

(18)加强重点领域风险防控。银行和保险机构应落实“无房无炒”的定位，严格执行房地产金融监管要求，防止资金非法流入房地产市场，抑制居民杠杆率过快增长，促进房地产市场健康稳定发展。继续做好化解地方政府隐性债务风险工作，依法明确现有债务的偿债责任，规范和支持地方政府债券发行和配套融资，禁止违规提供新的融资方式。加大对盲目扩张远离主营业务、高负债经营企业风险的调查和监控。坚决化解集团客户信用风险，有序退出“僵尸企业”，推进企业部门结构去杠杆化。

(十九)大力整顿非法金融活动。坚决清理和取缔未经批准从事金融业务的机构和活动。坚持打击与预防相结合、标本兼治的原则，推进非法金融活动全产业链、全生态链防控体系的建立和完善。加强监控预警，早抓小抓，引导地方政府做好非法集资案件处理工作，坚决遏制增量风险，稳步化解存量风险。充分发挥大数据、人工智能等技术在打击非法集资、反洗钱和反欺诈中的积极作用。互联网金融风险专项整治继续实施，促进了不符合条件的同业拆借机构良性退出。构筑风险“防火墙”，防止非法金融活动的风险扩散到银行和保险机构。

(二十)增强抵御风险的能力。银行业金融机构应树立审慎的经营理念，加强内部控制合规和全面风险管理，准确划分资产风险类别，并做好充分准备。银行业和保险业应制定中长期资本规划，多渠道补充资本，依法创新资本补充工具，加强资本管理，发挥资本在约束资产扩张和优化资源配置中的作用。对保险机构而言，应减少原股份并从未来收益中扣除，以依法合理分担损失，其他具有吸收损失功能的具体债权应减记或转换为股份，高管人员及相关责任人的工资和奖金应依法扣除。全球具有系统重要性的银行应该做出前瞻性的资本补充安排，以增强吸收全部损失的能力。

V.建立和完善中国特色的现代金融企业制度

(二十一)全面加强党的领导。国有及国有控股银行保险机构应坚持“两个一致”的基本原则，将党的领导融入公司治理的各个方面，努力借鉴国际公司治理的良好做法，探索中国特色的最佳公司治理经验。党的领导要严格执行民主集中制，坚持集体领导、民主集中制、个别酝酿、会议决定的原则。要把党的领导同现代企业制度有机结合起来，完善双向进入、交叉任命的领导体制，坚持把党组织的研究和讨论作为重大问题决策的前置程序，实行权责平等、运行协调、相互支持、有效制衡的决策监督机制。

(二十二)严格规范股权管理。银行保险机构应按照优质、公开、透明的原则，动态优化股权结构。严格审查股东资格，加强股东和实际控制人的渗透管理。规范股东行为，依法纠正非法收购银行股权、持股、隐形股东和非法关联交易占用银行资金的行为。对于问题股东，必须依法采取惩罚措施，包括限制股东权利、责令股权转让、没收非法所得等。要加强股权管理，确定合理的质押比例，向董事会、监事会和内部机构披露股权质押情况。银行保险机构应加强对股东权益的监督管理，推进集中登记和托管，规范股权质押、变更和增资。

(二十三)加强“三会一楼”建设。银行保险机构应有效发挥股东大会的权威作用，不断推进公司治理机制的完善。在依法保护股东合法权益的基础上，严格防止大股东和一致行动者操纵机构的经营和管理。优化董事会规模和结构，完善董事遴选机制，限制股东同时提名股权董事和独立董事，确保独立董事真正“独立”，依法履行职责。提高董事会下属各专门委员会的专业性和绩效能力。履行监事会职能，增加专职监事比例，增强外部监事有效性，改进监督方式，充分利用内部和外部审计力量进行监督检查。规范高级管理人员选拔，增加选拔手段和渠道，完善内部制衡机制，强化市场约束，严格防范内部人控制。完善对董事会、监事会和高级管理层履职能力的考核、监督、检查和专业培训，强化对失职或不当履职的责任追究。

(二十四)优化激励约束机制。银行保险机构应建立以市场为导向的中长期激励约束机制，优化薪酬结构，完善薪酬延期支付、追索和扣款管理制度，完善问责制度。根据法律法规引导员工持股。全面、及时、真实披露“三会一层”履职情况和公司主要经营情况，确保财务数据在法定范围内公开透明。建立健全利益相关者投诉回应机制，接受投资者和其他利益相关者的监督和约束。

(二十五)加强对金融消费者合法权益的保护。银行业和保险业应主动履行社会责任，巩固保护消费者权益的主体责任，推动建立董事会层面的消费者权益保护委员会，明确负责保护消费者权益的具体部门，建立健全消费者权益保护的工作机制、评估机制和监督机制。不断优化消费者投诉处理流程，积极参与金融纠纷的多元化解决。完善销售行为追溯体系，全面披露金融产品和服务信息。加强对金融消费者的宣传教育，提高他们的金融素养和风险意识。完善第三方合作机构准入、监督和评估机制。

第六，实现更高水平的对外开放

(二十六)深化银行业和保险业的对外开放。坚持以开放促改革促发展，实施金融业对外开放的重大举措，实行准入前国民待遇和负面清单管理模式，按照内外一致的原则公平对待境内外主体，放宽外资银行保险机构的市场准入条件和业务范围。

(二十七)引进国际先进专业机构。吸引财富管理、不良资产处置、专业保理、消费金融、养老保险、健康保险等领域的外资金融机构进入国内市场。鼓励境外金融机构参与商业银行金融子公司的设立和投资，允许境外资产管理机构与中资银行或保险公司的子公司联合设立外方控股的金融公司。支持外资银行保险机构根据业务需要合理安排支行、支行、子公司等分支机构，拓宽业务范围。

(二十八)支持银行保险机构“走出去”。支持符合条件的银行和保险机构在境外中资企业中集中有序发展，着力实施“一带一路”倡议，提升金融服务水平和国际竞争力。借鉴和采纳国际标准，支持企业绿色低碳“走出去”，推动人类命运共同体建设。进一步完善海外风险管理机制和国家风险监测预警系统，加强反洗钱、反恐怖融资、反逃税、反腐败等重点领域的合规管理。

七、加强金融监管和廉政建设

(二十九)依法严格监管。加快监管体系建设，坚持实质重于形式的原则，对同类业务实行同等标准，及时完善监管体系，弥补监管不足。研究制定金融科技公司监管制度，加强对新兴金融业务和业态的监管。充分利用现代科技丰富监管手段，加强资本流动监管，增强识别、防范和化解跨行业金融风险的能力。深化行政分权，提高行政审批的规范性和便捷性。依法加强监督管理，严肃查处银行和保险机构的违法行为，强化责任追究和信息披露处罚，有效解决金融领域违法活动低成本问题。加强金融监管协调，突出监管重点，把握力度和节奏，加强与宏观审慎政策的协调配合，实现宏观审慎管理和微观审慎监管的有机结合，逐步完善中央和地方金融监管机制，形成监管合力。

(30)全面推进廉政金融建设。提高诚信水平，推进机制体系建设，做到不敢腐、不能腐、不想腐。巩固和扩大贯彻中央八项规定的精神成果，深化作风建设，坚决纠正形式主义和官僚主义。倡导廉洁的金融文化，严格执行公私分离、回避履行职责、举报非官方接触等纪律要求，实现与监管对象的“零物质交换”，建立良好的“亲清”监管关系。以强监管促强监管，密切关注重点岗位和重要人员，细化日常监管，严肃查处各类违法案件。切实提高治理能力，培养一支忠诚廉洁的高素质专业监管队伍。

各级监管部门和各银保机构要高度重视推进银行业和保险业的高质量发展，明确任务分工，落实工作责任，确保本意见确定的重点任务有序开展，取得实效。

2019年12月30日

(此副本发送给所有银行和保险监管分支机构以及当地公司银行保险机构)

来源：新浪直播网